卞为军
随着市场经济的发展，社会利益结构的多元化、复杂化以及人们权利意识的觉醒，公益诉讼开始受到社会大众广泛的关注。然而实践中成功的案例却非常稀少，究其原因主要在于公益诉讼原告资格问题尚未解决，我国传统的原告资格制度已成为相关案件进入诉讼大门的首要障碍，因此适当拓宽原告资格之改革势在必行。
公益诉讼的说法最早可追溯于古罗马时代，是相对于私益诉讼而言的。美国是现代公益诉讼的创始国，并且已形成了健全的公益诉讼制度。在美国，公益诉讼被称为“公共诉讼”、“公法诉讼”；在日本，学者将公益诉讼和一些新生的诉讼形式泛称为“现代型诉讼”。而目前，我国国内对公益诉讼的认识主要有以下几种观点：1，将公益诉讼归结为与自身无直接利害关系的个人、组织和社会团体等对行政机关及其公务人员因其行政行为违法或行政行为不当损害了社会公共利益而提起的诉讼。这种观点实际上代表的是行政公益诉讼的理论，我国著名的民商法学家梁慧星先生即持这种观点。[1]2，认为公益诉讼是指任何组织和个人都可以根据法律的授权，对侵犯国家利益、社会公共利益的行为向法院起诉，由法院追究违法者法律责任的活动。这是以天津师范大学法学副教授韩志红等为代表的经济法学者提出并持有的经济公益诉讼论。
实际上，以上两种认识都不完整，根据各国的实践，一般认为公益诉讼是指：特定的国家机关，社会团体和相关公民根据法律规定，针对侵犯社会公共利益的行为提出请求，由法院通过司法程序追究违法行为并借此保护和捍卫公共利益的一种法律制度。[2]可以看出，公益诉讼的起诉对象不仅限于行政机关的违法行为，且强调保护和捍卫社会公共利益，这是公益诉讼区别于传统民事诉讼的本质特征。
说到我国公益诉讼，不得不提的是中国公益诉讼第一案： 1996年1月4日，原告丘建东因一公用电话亭未执行邮电部“夜间、节假日长话收费半价”的规定，多收了0.6元，于是援引《消费者权益保护法》第49条向法院起诉，要求公用电话亭给予加倍赔偿，诉讼标的1.2元，并要求公用电话亭摘下旧的、未载明半价规定的资费表，赔礼道歉。[3]这起“一块二官司”颠覆了传统的关于民事诉讼的理解，它不是以私人权益纠纷为中心，而是超越了个人利益，以保护更广泛的公众或团体的利益为目的。自此轰动之后，全国亦涌现出大量类似案件。典型的还有王英状告酒厂要求白酒加注警示标志案，杨艳辉状告某航空公司要求机票上以中文标明机场的案子。这几起案件之所以引起社会的广泛关注，在于原告的诉求中附带着一项并非为保护起诉人既有权利的请求，而是带有强烈的社会公众利益色彩和具有明确的政策导向性。但是这些诉讼请求往往以不属于法院处理范围为由被驳回或不予支持。
在司法实践中，还有一类案件是检察机关就国有资产流失而提起的民事诉讼。自1997年河南省方城县检察院开启了民事公诉的先河以来，全国各地的检察机关纷纷加入到捍卫公共利益的潮流中来，且涉及的案件领域已从国有资产领域向其他领域扩展和渗透，其中具有标志性的是山东省乐陵市人民检察院诉本市公民范金河环境污染案。该案以检察机关胜诉告结，且被告自愿服从，未提起上诉。
虽然检查机关提起民事公益诉讼带来的积极效果令人欣喜，但是在我国，检察机关介入的公益案件范围仍较狭窄，以公民、团体为主体提起的大量公益诉讼案件还是被法院拒之门外。这种现象主要源于我国在立法上尚未确立公益诉讼制度。尽管我国宪法和法律中已出现涉及社会公共利益的规范，但却缺少程序上的保护。“无救济即无权利”，公共权利和公共利益也是与司法救济相依随的。公益诉讼制度的引入和建立实质是为公共利益的保护提供一种诉讼方式和司法途径，从而形成多元化的公共利益保护机制，并实现司法的能动性。另一方面，从司法实践来看，人民法院多拘泥于原告资格标准的认定，这是许多公益诉讼案件无法进入诉讼程序的直接因素，也是我们亟需改革和完善的地方。
原告是诉讼的启动者，没有原告就没有诉讼。原告资格问题掌握着民事公益诉讼的闸门，是探讨公益诉讼制度首先碰到的问题。我国传统的民事诉讼原告起诉资格体现在《民事诉讼法》第108条的表述中，即“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”，这就是直接利害关系人说。该学说认为，原告必须具有与诉讼直接相关的实体性权利，并且这种权利受到了实质侵害，才有资格提起诉讼。[4]也就是说只有实体法上系争议的权利义务关系的主体，才能成为诉讼的当事人。英国著名法官丹宁勋爵深刻的指出：“法院不愿让任何人进入法院，除非他自身遭受了特别的侵害。通常其必须证明他本身享有某种权利，而此权利已遭到侵害，或者证明他自身拥有某一财产，而此财产已遭到不利影响。如果他只是与其他上百或上千人一同抱怨的公众的一员，这不够使其足以进入法院。”[5]由此可见，“直接利害关系人说”使得原告必须限定在相当小的范围内。虽然这一规定的初衷是为了防止滥用诉权，节约诉讼成本和司法资源，但是随着社会的发展和利益结构的复杂化，这一理论学说已暴露出过于狭隘的弊端。
日本著名法学家新堂幸司教授曾精辟地指出：如果说传统民事诉讼的争执焦点是当事人之间的个别权利义务，完全属于私益的话，那么，现代型诉讼中的争点则表现在社会化方面。[6]这也是公益诉讼的着眼点。如果纠纷只发生在个体双方之间的话，传统的民事诉讼程序便可以解决。但是在人与人联系日益密切的现代社会，成产规模不断扩大，有时仅一个活动或行为就牵连着众多人的利益，甚至可以说是某一群体共同拥有的超越个人的不可分的利益。这种利益的影响不一定表现为实体权利的损害，比如一些环境污染的案件，许多人遭受的只是潜在的危险。另一方面，从许多公益诉讼案件中我们可以发现，每一个单独的受害者所遭受的损失额并不大，但由于案件的“社会性”，加害方所获得的非法利益总额则非常大。比如在产品侵权和环境污染纠纷中，消费者和环境居民所遭受的单位损害为小额多数，但整体损害额则相当高。按照原有的诉讼体制许多消费者和环境居民认为选择司法途径解决是得不偿失的，所以他们就会放弃诉讼。这样的结果不但使其个人权利得不到救济，也使社会公共利益继续饱受压迫和剥削。
由上述可知，传统的原告资格理论已不能应对社会生活中的各个问题，把一个案件只放在直接当事人之间进行考虑的制度框架显然不够完备和高效，而且强调直接利害关系，会使得一些团体诉讼和群体性诉讼被法院拒之门外。因此拓宽严格的原告资格制度成了世界各国改革的趋势，以诉的利益作为当事人适格的理论基础能够较好地解决传统原告资格与民事公益诉讼之间的冲突。
所谓诉的利益，“乃原告谋求判决时的利益，即诉讼追行利益。这种诉讼追行利益与成为诉讼对象的权利或者作为法律内容的实体性利益以及原告的胜诉利益是有区别的，它是原告所主张的利益(原告认为这种利益存在而作出主张)面临危险和不安时，为了祛除这种危险和不安而诉诸于法的手段即诉讼，从而谋求判决的利益及必要，这种利益由于原告主张的实体利益现实地陷入危险和不安时才得以产生。”[7]诉的利益包括个人利益和公共利益、物质利益和精神利益.。
诉的利益说不同于管理权说，后者是对直接利害关系人学说范围的扩大解释。即具有起诉权的主体除了在实体上具有直接利害关系的当事人以外，还包括为保护他人利益而具有“程序性权利”的人，如失踪人财产代管人、破产管理人、遗嘱执行人等。但是诉的利益则完全突破了前一概念，它表明即使当事人对请求法院承认和保护的权利没有管理权或处分权，只要具有诉讼追行利益仍然应被认为是正当当事人。
可以说“诉的利益说”为公益诉讼程序打开了闸门，使得一些没有直接利害关系但有诉的利益的主体获得了原告资格，也为设置我国公益诉讼的原告提供了理论基础和依据。
综上所述，当今社会公益诉讼案件日渐增多，公众捍卫权利的意识逐渐增强，多数学者将这种状况视为民事诉讼未来的发展方向，因此有关公益诉讼原告资格问题更应当引起重视。如果这一障碍不能及时清除，将极大地影响公益诉讼的发展；许多公益性案件无法进入司法诉讼程序，公共利益则将暴露于无保护的状态之下。鉴于我国在此方面的研究起步晚、相对滞后，我们可以借鉴国外较优越的制度，同时形成适合中国国情的新制度。当然本文只是表达了我对该问题的一点看法，望能抛砖引玉。
[1]吴小隆：“公益诉讼研究——从比较民事诉讼法的角度”，中国政法大学博士学位论文，第15页。
[2]张艳蕊：《民事公益诉讼制度研究——兼论民事诉讼机能的扩大》，北京大学出版社2007年版，第26页。
[3]肖建国：“民事公益诉讼的基本模式研究——以中、美、德三国为中心的比较法考察”，《中国法学》2007年第5期。
[4]李传轩：“环境诉讼原告资格的扩展及其合理边界”，《法学论坛》2010年7月第4期。
[5]张艳蕊：《民事公益诉讼制度研究——兼论民事诉讼机能的扩大》，北京大学出版社2007年版，第99页。
[6]肖建国：“民事公益诉讼的基本模式研究——以中、美、德三国为中心的比较法考察”，《中国法学》2007年第5期。
[7]齐树洁，苏婷婷：“公益诉讼与当事人适格之扩张”，《现代法学》2005年09月第27卷第5期。 |
