杜存朋
随着我国经济的发展和人民生活水平的提高，私家车作为代步工具已经越来越普及于人们的日常生活。人们在享受私家车带来的便捷出行的同时，也倍感“停车难”的苦恼。车位、车库的稀缺与私家车的普及始终是一对难解的矛盾。同时，随着城市化进程的加快，人民防空工程实现了量的扩张和质的提高。但是，由于人民防空工程产权归属不明晰，无法实现投资者的融资建设和滚动发展，使社会投资建设和开发利用人民防空工程的积极性受到一定影响，阻碍了人民防空工程建设的快速发展、资源的优化配置以及平战结合开发利用。值得注意的是，由于人民防空工程产权不明晰，由此引起的小区车库、车位产权纠纷的诉讼案件也越来越多。地下人防工程改建车库车位是属于小区全体业主还是属于开发商抑或是属于国家，迄今为止争议不断，权属不明。探究个中缘由，理顺法律关系，对明晰产权、促进房地产市场健康发展以及构建和谐社会具有重要意义。
一、民用建筑人防地下工程的概念界定
根据《中华人民共和国人民防空法》（以下简称《人民防空法》）第 条规定，所谓人防工程是指为保障战时人员与物资掩蔽、人民防空指挥、医疗救护等而单独修建的地下防护建筑，以及结合地面建筑修建的战时可用于防空的地下室。在不影响防空效能的条件下,国家鼓励平时开发利用人防工程和设施作为商铺、车库等用途,为经济建设和人民生活服务。从人防工程的建设或投资主体来划分，人防工程分为公有人防工程和民用人防工程（如火车站、飞机场、电视台广播电台、国家所有的大型建筑的地下室以及地下铁路等为公有人防工程，企业及其它经济和社会组织出资建设在战时可以用于防空的地下室为民用人防工程）；从人防工程的建设形式来划分，人防工程分为单独修建的人防工程和结合地面建筑修建的可用于防空目的的人防工程。本文所指的民用建筑人防地下工程就是指结建式人防地下工程，即结合城市新建民用建筑可用于战时防空目的的地下室，其目前主要表现形式就是我们日常生活最常见的开发商开发的住宅小区人防地下工程。
人民防空是国防的重要组成部分，是国民经济和社会发展的重要方面，是现代城市建设的重要内容，是利国、利民的社会公益事业。人民防空战时担负着保护人民生命财产安全和国家经济建设成果任务，平时担负着防灾救灾和处置突发公共事件的任务。人防工程是实现人民防空任务的重要保障。一切组织和个人都有得到人民防空保护的权利，同时也必须依法履行人民防空的义务。因此，国家依法要求城市新建民用建筑应按照规定修建战时可用于防空的地下室。
建造民用建筑人防地下工程是建设单位必须履行的义务，如果不履行这项义务，开发商或者建设单位就要负相应的法律责任。《人民防空法》第四十八条明确规定，“城市新建民用建筑违反国家有关规定不修建战时可用于防空的地下室的，由县级以上人民政府人民防空主管部门对当事人给予警告并责令限期修建可以并处十万元以下罚款。”根据《苏州市人民防空工程管理办法》第十五条规定，新建民用建筑项目未按照规定规划建设防空地下室或者未缴纳人防工程易地建设费的，规划行政主管部门不予核发规划许可证，建设行政主管部门不予核发施工许可证，人防主管部门不予竣工验收。
二、民用建筑人防地下工程权属问题的争议
目前，单建式人防工程因国家投资建设，属于国家所有并无争议，而对民用建筑人防地下工程的所有权归属则分歧颇大。对小区人防工程权属，开发商、业主以及人防部门等各方各执一词。现将其主要观点表述如下：
观点一：民用建筑人防地下工程所有权应归业主共有
有学者认为，民用建筑人防工程的所有权应归全体业主共有，即属于建筑物区分所有权人的共同财产。主要理由是：第一，认为民用建筑人防工程从法律性质上来说是相对于房屋建筑物（主物）的从物（也有称之为配套设施、附属设施）。按照从物随主物一并转移的原则，小区车库应当随着整栋建筑物一并转移给业主共有。[1]第二，民用建筑人防工程属于建筑物的一种，按照“房随地，地随房”的原则，也应当随着土地使用权的转移一并转移给业主。第三，依据民法上的原始取得方式包括：生产（分自主生产与投资生产）、添附、征收、没收、孳息、无主财产等，投资生产作为取得财产所有权的重要方式，只要投资不违反法律规定，投资者就应取得其投资生产所得及收益的所有权。[2]开发商是民用建筑人防工程的投资者，但作为人防工程的地下室造价纳入开发总成本，因而开发商将房屋卖出后便不再是投资者，业主因取得房屋所有权及相关公共配套设施的共有权而成为投资者。
关于这一观点，目前也有司法判决加以支持。2003年11月12日，南京市鼓楼区法院作出全国首例判决——小区车库归业主共有。这是《物权法》实施之前，法院对车库权利归属问题作出的一个典型判决。星汉城市花园是南京市鼓楼区的一个高档住宅小区。1998年9月，开发商在申报时，南京市规划局要求其按规定配建停车库。小区建成后，3幢楼下建有连片整体地下车库，共有59个机动车泊位。开发商在销售住宅时曾承诺：小区配建地下车库供业主停车。但业主们入住后却发现，只有购买车库才能取得停车权。开发商以至少8万元的单价卖掉了其中的37个，其余车位则被小区物管公司以每月250元的租金租了出去。为此，业主以“地下停车库是小区配套共用设施，应属全体业主共有”为由，多次要求开发商将地下车库交还全体业主。但开发商坚持认为其对地下车库拥有产权。2003年6月，星汉城市花园业主委员会向南京市鼓楼区人民法院起诉星汉公司，请求法院判决确认该小区地下停车库的占有、使用、收益、处分的权利归原告所代表的全体业主所有。2003年11月12日，鼓楼区法院开庭审理了此案。合议庭根据相应地方法规作出一审判决：被告江苏星汉置业有限公司于判决生效之日起10日内将星汉城市花园地下停车库移交给原告星汉城市花园业主委员会管理，并由星汉城市花园全体业主享有该地下停车库的权益。在该案例中，南京判定地下车库归业主所有。
观念二：民用建筑人防地下工程所有权应归开发商所有
此种观点认为，民用建筑人防地下工程所有权应当归属于开发商。主要理由有：小区车库是可以与其上面楼层分开而成为单独所有权的客体，也可以作为独立的财产并成为单独的交易客体。[3]小区车库不必遵循从物的一并转移法则。根据《人民防空法》第五条规定的“谁投资、谁受益”原则、建设部发布的《城市地下空间开发利用管理规定》确立的“谁投资、谁所有、谁受益、谁维护”原则以及部分地方立法确定的“谁投资、谁所有”原则，开发商直接投资建设民用建筑人防工程，理所当然享有其所有权、使用权及收益权。
观点三： 民用建筑人防地下工程所有权应归国家所有
此种观点认为，根据《人民防空法》的有关规定的精神，应当推定为国家所有。另外，北京市房屋土地管理局、北京市人民防空办公室1998年颁布的《关于加强居住小区内人防工程使用管理的补充通知》第2条指出人防国有资产是国防资产的组成部分，因此，民用建筑人防地下工程所有权理应属于国家所有。
三、民用建筑人防地下工程权属混乱的原因
关于人防工程的所有权归属问题，在《人民防空法》中没有明确，该法第5条第2款仅规定：“国家鼓励、支持企业事业组织、社会团体和个人,通过多种途径,投资进行人民防空工程建设；人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有。”国家立法虽然倡导人防工程投资主体多元化，但对人民防空工程的所有权归属避而不谈。
现行《城市房地产管理法》和《房屋登记办法》仅对土地上的房屋（建筑物）的权属登记做出规定；有关房地产管理法律法规虽对小区配套设施予以规定，但未对人防地下车库是否属于居住小区公共配套设施做出界定。
《物权法》第七十四条规定，“建筑区划内，规划用于停放汽车的车位、车库应当首先满足业主的需要，当事人可通过出售、附赠或者出租等方式约定。占用业主共有的道路或者其他场地用于停放汽车的车位，属于业主共有。”从形式上而言，该条确实为小区车位正名了身份、确定了流转规则。但从实践操作而言，该条规定的模糊用语、指向不明使得明晰产权、保护产权、定纷止争的功能大打折扣。
《物权法》第七十四条第二款中虽将小区车位车库归属交给当事人约定，但却没有规定约定不明或没有约定的情况下的小区车位所有权归属问题，造成了实践操作中的难题。但是在实践中，约定不明和没有约定的现象却十分普遍，因此造成的矛盾也是不可避免，给将来的司法实践留下诸多“隐患”。虽然《合同法》第61条提供了补救措施如协议补充、参照合同有关条款、交易习惯确定等，但是如果仍然无法确定的，立法者或法官又得重新面临小区停车位、车库的归属问题。因此，《物权法》没有规定约定不明或没有约定的情况下的小区车位所有权归属问题成为该条款的一大失误和遗漏，需要加以改进和明确。
在实际运作中，某些企业开发建设人防工程尚未竣工验收就开始委托人防主管部门进行预售、抵押登记。然而，人防主管部门由于没有得到相关法律授权，不具有预售、抵押登记机关的法律地位，如果出现经济纠纷，就会承担责任和风险。另外，有的地区国土房管部门将结合民用建筑修建的防空地下室随同房屋的产权证一起发放，有的地区人防主管部门对人防工程的产权发证工作没有进行统一管理，大多数地区人防主管部门都未建立人防工程产权登记制度。
四、民用建筑人防地下工程权属问题若干思考
（一）立法完善
国家应尽快对现行的防空法进行修改，对人防工程的概念、所有权、使用、维护和管理等做出具体规定，明确人防工程的法律地位，正确处理人防工程涉及的财产关系，解决实践中存在的诸多模糊问题。只有解决了人防工程涉及的政府和政府之外的民营投资主体间的财产关系问题，才能明确各自的权利义务才能提高民营投资者的投资积极性，才能使政府有关部门更好地行使管理的职能，使人防工程的建设走上良性发展的道路。民用建筑人防地下工程属国防工程的组成部分，保障人民的防空权利及履行防空义务的重任由国家担负。其本身特性决定了开发商或业主无法享有民用建筑人防地下工程的所有权，应由国家行使所有权。开发商投资建设民用建筑人防地下工程是不争的事实，但根据《人民防空法》第五条规定，投资者对人防工程仅享有使用权、管理权及收益权，并不享有所有权。
（二）确权颁证
对于产权关系不明晰的人防工程应在确权后给所有权人颁发产权证。对于投资主体和产权关系明确的人防工程应及时颁发产权证。
目前许多城市的人防工程没有办理产权证主要原因据说是我国《城市房地产管理法》规定土地上的房屋等建筑物及构筑物才是“房屋”，没有对地下建筑物进行法律定性，所以无法办证。[4]对此，笔者认为不能对《城市房地产管理法》的有关条文进行片面或狭义的理解。房屋作为一个建筑物整体它必然建立在地表浅层或深层的土地之上而不可能建立在绝对的地表之上，因此不能以地表为标准将房屋从概念上或法律上划分为互不关联的“地下房屋”或“地上房屋”。况且，《城市房地产管理法》以及其它法律并未禁止为地下建筑物确认产权并办理产权证。所以，不给包括人防工程在内的地下建筑物办理产权证的做法，是错误的。
（三）加强人防行政管理
制定、修改法律的过程通常需要一定的时间，因此完全依靠立法来解决人防工程的纠纷是不现实的。在现阶段，业主们因人防工程产生的纠纷大部分通过行政手段解决。人防部门不仅在人防工程使用许可过程中需要严格审查，在人防工程的使用过程中也应该加强监管。另外，人防工程部门可以考虑设立专门的人防工程维修资金，统一由人防主管部门归集，部分已经由开发单位或物业企业受让人防工程使用权的，可以对其追缴人防工程维修资金，按照其具体的使用情况进行监督和管理，避免“人防工程都是聚宝盆”的收益纷争。人防部门要对人防工程使用权进行登记，建立人防工程使用权登记的档案管理，办理人防工程使用权证，建立人防工程使用证年检制度，明确和完善建设和使用的具体规定，建立健全完备的人防工程产权制度体系，促进人防工程建设和管理适应社会主义市场经济的需要，保证人防事业健康持续发展。
江苏少平律师事务所
杜存朋律师
[1]梅夏英，王亚西.论高层建筑物的车库权属.烟台大学学报（哲学社会科学版）.2006年10月第4期.
[2]王利明.论物权法中车库的归属及相关法律问题.现代法学.2006年09月第5期.
[3]王利明.论物权法中车库的归属及相关法律问题.现代法学.2006年09月第5期.
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